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李开孟:中资企业参与“一带一路”PPP项目要守住十条底线

“一带一路”合作的重点是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通。基础设施互联互通在“一带一路”合作倡议中具有特殊重要地位。

PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施建设和公共服务中的一种项目运作模式,是解决基础设施融资问题的重要工具。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。 PPP理念产生于欧洲,并为世界各国及国际组织所接受。以PPP模式推动“一带一路”基础设施项目实施,是用国际语言推动国际项目的具体实施,容易寻找各方合作的共同基础。

PPP模式在“一带一路”的沿线不少国家,已经得到广泛使用,具备采用PPP模式的现实基础。PPP模式可以帮助解决具体基础设施项目融资缺口问题,并通过私营机构的专业管理和机制重建,创新基础设施项目的回报机制,改善公共服务供给的质量和效率。

中国提出的“一带一路” 倡议,强调遵循市场规则,不是传统意义上的单方向的经济援助。强调要通过体制机制创新,建立互利共赢的合作模式,将各个国家联系起来,因此不能采用传统的对外援助的模式实施“一带一路”基础设施项目。在合作方式上强调“共商共建共享”,强调要打造利益高度融合的命运共同体,通过建立平等互利的合作伙伴关系,共同协商、共同建设、共享成果,这些思路框架与PPP模式的运作理念高度契合。通过PPP合作机制可确保参与各方管控风险、共同受益,因此,PPP应该成为“一带一路”基础设施项目实施的主导方式。

“一带一路”基础设施项目采用PPP模式,将面临更加特殊的挑战,必须做好充分的准备予以应对。“一带一路”沿线国家,除中国和西欧国家之外,大多数国家基础设施普遍薄弱,对于引入PPP模式筹集资金促进当地基础设施项目建设的需求非常旺盛。同时,由于存在严重的基础设施瓶颈,产业体系不完善,基础设施项目自身盈利能力差,对政策性资金存在过度依赖,使得强调投资回报,要求遵循市场原则的PPP项目的落地面临很大挑战。

同时,还要考虑到“一带一路”沿线部分国家基础设施缺乏专业性规划、建设、运营及管理能力,非常希望通过PPP模式引入专业化机构和专业人才,尤其是提升当地基础设施的专业运营和管理能力,发挥PPP模式吸引专业机构提高项目运作效率的作用。

但是,由于“一带一路”沿线部分国家政策环境及法律体系不完善、相关政策执行的连续性差,政府部门的公共治理能力建设存在不足,使得PPP模式生存的环境条件相对较差。再加上“一带一路”沿线部分国家政党轮替和政府变更经常出现,PPP合同的执行过程中,面临着新政府能否继续承认的违约风险等问题。这些问题都需要进行认真研究和积极面对。

因此,“一带一路”项目采用PPP模式,机遇和挑战并存。根据中国国际工程咨询公司过去10多年来开展“一带一路”相关的咨询业务实践所积累的经验,在采用“PPP”模式的制度体系设计及操作思路选择方面,中资企业应守住10条底线,不得随意跨越。

一是不能违背PPP模式运作的基本理念。要牢记PPP模式是国际语言,不是中国本土产品。以PPP模式推动“一带一路”基础设施建设,要尊重国际惯例,不能将国内对PPP模式的理解盲目地输出到国外,这种做法不会被国际社会所认可,“中国特色”不能成为国际上推动PPP项目实施应借鉴遵循的惯例。

同时,也应注意到,PPP模式已经形成国际共同认知的一些基本理念,如利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等,但是这些理念在中国国内的很多PPP项目具体实践中并没有得到有效体现,但不能因此就对PPP模式的核心理念视而不见,在“一带一路”国际合作项目中必须坚持执行。我们期待,可以通过中资企业参与“一带一路”国际合作的具体实践,学习总结PPP模式应用的国际经验,然后反馈到中国国内PPP项目的具体实践之中,为完善国内PPP模式提供经验。

二是不能违背国际通行的制度规则。“一带一路”PPP制度建设的核心是要借鉴现有的国际规则和相关的制度体系,而不是另起炉灶,推倒重来,然后制定一个所谓的中国主导的“一带一路”PPP制度。事实上,世界银行、亚洲开发银行、联合国等相关国际机构对基础设施项目运作,包括PPP运作的规则都有长期的研究并形成了成熟的制度规范标准体系。

中国政府有关部门应当与这些国际机构建立更加紧密的合作关系,结合中国实际吸收借鉴已有的制度体系规范,确保在“一带一路”PPP项目中得以遵循。同时要遵循中国与相关国家及国际组织签署的双边及多边协议,以及各种国际条约等,遵循国际惯例及相关行为规范,做好世界公民。

三是不应将国内经验简单盲目移植到国外。我国国内各地区普遍操作的PPP项目实施模式,存在着很多鲜明的“中国特色”。全国各地大力开展的大规模地推广应用PPP模式,过于关注短期利益,赚一笔就走的心态比较严重,不利于PPP模式的长远健康发展。

如果将这些中国特色的操作模式盲目移植到国外,将面临很大风险。

四是不能以国家利益盲目绑架政府决策。中国企业过去运作的很多境外基础设施项目,都非常善于争取国家提供政策、资金等支持。但从项目决策咨询的角度看,这些项目无论多么重要,首先应该是市场选择和商业决策的结果。境外投资PPP项目的市场调查、商业论证及全面系统的可行性研究、风险分析非常重要。不应该将境内投资项目在传统的政府行政审批体制下形成的通过“可批性研究”争取获得国家支持的习惯做法带到境外PPP项目前期论证中,并以“一带一路”PPP的名义进行发扬光大。

五是不得将注意力仅仅盯到赚取施工利润。目前很多有海外业务的中资企业,在经营理念上仍然停留在工程承包阶段,将承揽PPP项目的目的仅仅定位于是要赚取施工利润。从现实情况看,中国企业“走出去”参与“一带一路”基础设施项目建设,所追求的目的就是要能够迅速地拿到项目、承揽工程,在持续经营和维护市场方面既没有意识,也没有能力。PPP项目强调持续经营和建立长期合作伙伴关系,PPP项目的利润来源不能仅仅盯在工程施工阶段,而是持续运营而提供的高质量的运营服务所带来的收益。参与“一带一路”PPP项目的中资企业,必须转变观念,实现企业战略的调整和升级。

六是慎重进行“低价中标”和无序竞争。我国参与“一带一路”走出去基础设施PPP项目的大部分中资企业属于国有企业,商业敏感性不够强。喜欢沿用“低价中标”的操作惯例,将PPP模式作为招揽工程施工任务的工具,而且众多国有企业之间相互竞争,竞相压价,不考虑长期可持续运营,最终导致多败俱伤。“低价中标”所导致的结果不仅体现为施工阶段难以获得合理利润,同时也为PPP建成后的运营带来很大隐患,造成很大被动。

七是必须敬畏社会责任。PPP项目运作周期长,在“一带一路”PPP项目的实施过程中,如何做到必须敬畏社会责任,以及如何按照国际规则尽到社会责任,是我们必须补上的一课。需要做好本土化的相关工作,为当地创造就业机会,参与到当地的社会公众事物之中。

在项目的运作过程中,应充分考虑当地的社会诉求,包括当地社会环境的可接受性,积极推动落实当地公民的参与,协调与当地社会、文化、历史、传统等方面的关系。不应以“导师”的身份指导当地,而是强调作为外来者,要设法融入当地社会,注重当地乡土知识的学习,关注与当地社区、相关机构及各类利益相关者之间构建可持续的长期合作伙伴关系。要关注征地拆迁、移民安置、生态环境等方面存在的风险,做好安置补偿及各种应对措施。

八是必须远离腐败问题。采用PPP模式是基础设施投融资建设领域治理腐败,实现基础设施项目运作腐败“零容忍”政策的重要手段。希望通过行贿、回扣等不正当手段拿下工程施工任务的操作手法,在PPP模式的运作环境下将难以维持。PPP项目强调构建参与各方公开透明、相互制约的长期合作伙伴关系,禁止短期行为及“赚一笔就走”的心态,必须远离腐败问题。联合国欧经会及世界银行等国际组织,对PPP项目专门制定有“零腐败”相关政策及操作规范,中国企业参与的“一带一路”PPP项目应自觉遵照执行。

九是不得忽略规避社会稳定风险。“一带一路”沿线多数国家属于欠发展国家,市场开放和活跃程度都比较低,社会福利保障体系不完善。这些国家民族众多,多种宗教信仰并存,盘根错节。部分国家国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义三股势力和跨国有组织犯罪活动猖獗,造成经常性的地区局势动荡不安。

“一带一路”沿线国家社会环境、语言文化、传统习俗等差异性大、情况复杂,社会稳定风险面临压力。基础设施PPP项目的实施,容易成为引燃过去几百年所积累的社会矛盾风险爆发的导火索。要进行PPP项目社会稳定风险的审慎评估,制定完善的应急预案和风险管理行动计划。

十是以“项目融资”倒逼PPP模式规范运行。PPP项目资金筹措的本质应该属于无追索权或有限追索权项目融资。因仅对项目自身的现金流量进行追索,迫使所投资的项目必须是一个好项目,未来PPP项目必须能够提供高质量的公共服务,其投资才能得到保障。只有是真正的项目融资,才有可能促使PPP项目规范化运行。

中资企业参与的“一带一路”PPP融资,一定要按照国际通行的做法,按照无追索或有限追索项目融资的理念进行操作,要关注项目运营的质量,关注公共服务提供的效率,关注项目周期全过程的要素整合和优化配置,从而倒逼PPP项目的规范化运作,以便规避项目投资风险。(作者为中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟)

编辑:刘梦
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