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翟语嘉:“21世纪海上丝绸之路”框架下能源通道安全保障法律机制探究

一、“一带一路”能源安全合作的意义与要求

能源,是人类赖以生存的重要自然资源,各国之间巨大的资源禀赋差异,使得能源相关的国际博弈愈演愈烈,促进了围绕能源展开的国际关系发展,也推动了能源领域国际法的建立与完善。目前,能源问题已经上升为国计民生、国家安全、国际政治以及人类福祉的战略高度,但中国油气资源与矿产资源对外依存度持续偏高,中国油气资源输入长期依赖海上能源通道,海运线路单一,极大受制于“马六甲”困局和中美关系影响。面对巨大的能源需求,我国提出共建“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议,打造一个由海陆空交通运输、油气管道、输电线路、通信网络组成的横跨欧亚大陆的综合性立体网络,为能源国际合作提供了新的历史机遇。中国既能与沿线的资源出口国、资源进口国和能源途径国开展能源外交,建立良好能源关系,通过互联互通增进共同繁荣,又对于缓解中国能源危机、保障能源安全具有重要战略意义。

“丝绸之路经济带”是中国国家主席习近平于2013年9月在哈萨克斯坦作重要演讲时提出的,旨在促使欧亚各国经济联系更加紧密、相互合作更加深入、发展空间更加广阔。2013年10月,习近平主席在印尼提出建设“21世纪海上丝绸之路”,“海上丝绸之路”与我国海上石油运输线很大程度上重叠在一起,保持与沿途国家良好经贸合作关系对于保障我国海上能源运输安全意义重大。2015年3月28日,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称“《一带一路愿景与行动》”)。目前,已有100余个国家和国际组织同中国签署了共建“一带一路”合作协议,表达了沿线各国积极的合作愿望。

《一带一路愿景与行动》强调应当根据“一带一路”的走向,陆上依托国际大通道,共同打造国际经济合作走廊;海上以重点港口为节点,共同建设通畅安全高效的运输大通道;努力加强区域基础设施的完善程度,基本形成安全高效的陆海空通道网络。并且提出了政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的“五通”合作重点,将能源合作以及打造运输通道安全作为核心工作。

我国与“一带一路”沿线国家开展了大量能源领域的区域合作与双边合作,签订了一系列能源合作协议,涉及战略合作伙伴关系、投资经贸融资、能源管道运输、能源科技合作协定以及和平利用原子能合作。并且建立了以上海合作组织以及中亚区域经济合作为主的区域能源合作法律制度。但能源通道安全保障机制作为其中重要构成部分并不完善,在当前的现实背景下,成为合作法律机制构建的重点领域。

二、当前能源运输通道法律机制的现状及其问题

(一)能源运输通道问题分类

1. 通道基础薄弱

从总量看,世界能源资源丰富,煤炭、石油、天然气均具有丰富储量,截至2004年,世界煤炭、石油、天然气探明可采储量分别为9090亿吨、1621亿吨、158.1万亿立方米。面对巨大的能源需求,在“一带一路”倡议下能源运输通道构建已经取得很大进展,2017年全年我国新建成油气管道总里程约7159千米,较上年新建成里程数增加632千米,并且新建成管道以续建工程和天然气管道为主,但当前“一带一路”沿线国家油气管网总体建设仍呈现基础薄弱、区域化、碎片化的态势,区域管网互联互通仍然任重道远。

据测算,“一带一路”沿线国家在2030年前,需要投入1亿美元用于28.8亿吨石油和2.9万亿立方米天然气的生产,还需要投入1000亿美元新建近2万千米长的油气管道。陆上跨国油气管道主要集中在俄罗斯和中亚地区,需要进一步扩大运力,蒙古、阿富汗、巴基斯坦存在建设油气通道需求,东盟与东北亚等消费国也需尽快联通。海上运输通道地跨亚非欧三大陆,意在打通南中国海、印度洋、地中海,连接中国-东盟自由贸易区、大湄公河次区域经济合作区、中缅孟印经济走廊以及欧洲联盟等经济区,打造范围更广的区域一体化合作经济带。然而沿途国家推进互联互通基础条件普遍较弱,存在基础建设能力偏低、融资渠道单一、运输物流能力偏低等问题。

2. 美日战略遏制

美国在国际能源体系中长期占据主导地位,依靠政治、经济、军事、货币等各方面优势,在很长时间内主导和控制着国际石油体系,通过国际能源机构控制沙特阿拉伯等主要产油国。并且,美国一直在寻求“海上控制”,除了维护美军航道安全外,也是封锁其他国家海上船舶运输的重要途径,其竭力控制的水道中包括我国近海周边的海峡通道,涉及我国资源密切相关通道。以马六甲海峡为例,地处印度洋和太平洋之间,对我国具有重要战略地位。一旦海运通道被切断,将对我国影响重大。美方一直强调,海上丝绸之路建设是中国对南海问题及与日本、菲律宾、越南等国海上争端的回应,也是应对美国主导下TPP的替代方案。

另一方面,日本作为中国邻国,资源稀缺,不得不依靠能源进口满足国内需求,其能源战略将对我国能源安全产生影响。在日本2006年发布的《新国家能源战略》中,日本选取了包括中国在内的五个国家作为亚洲能源项目合作重点国家,但一直以来在能源博弈状态下摩擦难以避免。其中,除了严重侵犯我国主权进行领土之争外,也涉及能源通道的争夺。2002年中俄签署《中俄联合声明》,就铺设中俄输油管道达成一致之时,日本向俄罗斯提出修建另一条线路安纳线,以降低日本石油进口成本。这一石油管道之争可谓是中日能源博弈的缩影。

3. 沿线国家政局不稳

政治风险是目前“一带一路”建设中最大的风险类型之一,常表现为传统安全与非传统安全交织,包括革命、政变、内战、恐怖主义、国有化征收或征用等。海上丝绸之路所涉国家数量众多,其中多为自然资源丰富的发展中国家,这些资源丰富的国家依靠得天独厚的自然禀赋,导致其缺乏经济发展的原生动力,没有形成多元化经济体系,地缘政治紧张,社会冲突激烈,有资金和发展需求。瑏瑢国家体制各异,政局动荡不稳,政策变动性大。一些国家战乱冲突不断,甚至存在反政府武装、各种地方政治势力纷争、恐怖主义盛行,泰国、缅甸、柬埔寨及东盟最大国家印度尼西亚都发生过朝野震荡恶斗,越南、老挝等社会主义国家面临政治改革,中东地区民族、宗教派别冲突持久,伊拉克战争频发,这些矛盾冲突无法为海上丝绸之路提供和平稳定环境,甚至拖延、损害整个能源通道的建设。

4. 海盗与恐怖组织猖獗

进口石油海上运输占比很大,海上通道日益成为海盗和恐怖活动的目标。在我国进口石油的航线上,包括马六甲海峡、新加坡海峡、印度尼西亚海峡,分布着海盗最猖獗地区,海盗对我国的威胁切实存在。尽管近年国际海事局连同东南亚相关国家进行海盗打击,至今仍然受到海盗暴力威胁。根据《2017年全球海盗活动报告》,仅2017年,全球共有136艘船被海盗登船,其中22艘被攻击,16艘被枪击,有6艘被劫持。2017年亚洲水域发生了101起海盗袭击和海上武装抢劫事件。

不仅是海盗与反海盗的问题,有组织、有预谋的恐怖袭击成为海上能源通道安全的重要威胁。恐怖组织通过对跨国能源通道进行袭击,造成经济损失和人员伤亡以实现政治诉求。盘踞在马来西亚的伊斯兰祈祷团、菲律宾的阿布沙耶夫武装以及印尼的自由亚齐运动等组织是长期威胁东南亚海上通道安全的海上恐怖组织,亟待完善的能源通道相关法律保护运输安全。

(二)能源运输通道法律机制梳理与检讨

1. 能源运输通道法律梳理

目前,关于维护海上能源运输通道的法律制度尚未形成体系,也尚没有形成专门针对运输通道的国际性公约,国家实践比较有限,不过国际社会现有法律框架中有涉及能源通道的全球性、区域性和双边合作。

(1)联合国主导的国际公约及普遍原则

联合国作为全球最具影响力的国际组织,为国际法的编纂与发展做出突出贡献。形成的公约、条约及规则着重推动经济发展,促进和平安全,各国依托联合国为平台在维护海上运输通道问题上的合作包括:

a. 最早在1919年巴黎和会上通过的《国际联盟盟约》中第23条约定,受制于并根据已有或此后达成的国际公约,联盟成员均应确保通讯自由、过境自由和公平贸易。

b. 1921年国际联盟在巴塞罗那通过的《过境自由公约与规范》是第一个维护通行和过境自由的条约,对过境运输做出定义,并规定了“非歧视原则”,缔约国有义务为经铁路或水路自由过境提供便利,不区别对待不同国籍、船旗、产地、出发地、进口地等因素的过境,确立平等征税政策,不征收任何特殊税款。

c. 1958年《日内瓦海洋法公约》规定了沿海国除了为探测大陆架及开发其天然资源有权采取合理措施外,不得阻碍其他国家在大陆架上敷设或维持管道。同年制定的《日内瓦大陆架公约》也规定了各国在大陆架上铺设管道的权利。

d. 1965年于纽约签订的《内陆国过境贸易公约》对内陆国过境自由制度作了具体规定:承认内陆国家自由通达海洋之权利,过境国应对过境运输及运输工具给以过境自由、税务便利与程序便利,其中,经过缔约国协商一致,运输工具可包括能源管路与煤气管线。

e. 1982年《联合国海洋法公约》在第三次联合国海洋法会议上通过,是迄今对国际海洋法制度最全面的总结,中国也是其签署国,对中国海上能源运输具有重要的现实意义。该条约规定所有国家有权在专属经济区、大陆架、公海铺设电缆和管道的权利,并且规定了破坏或损害海底管道、因管道造成海洋污染的责任和赔偿。并且定义和规制了海盗行为,在应对非传统安全问题上做出了相关规定。

f. 1988年通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》是关于防止海上非法行为的国际公约,规定了犯罪行为、刑事管辖权、引渡条款等,体现了维护海上能源通道和平与安全的思想。

g. 1998年生效的《能源宪章条约》(“ECT”)是国际能源领域最具有影响力和法律约束力的多边条约,囊括国际能源管道过境运输、能源效率和争端解决等方面内容,还设立了政府间国际组织-能源宪章会议,中国虽不是成员国,但已成为观察国。ECT制定了过境运输基本原则:过境自由原则、非歧视原则和不妨碍原则,为能源原材料安全无阻碍运输建立法律框架,在ECT中第7条尤为体现。第7条规定了各缔约国有义务采取非歧视措施,鼓励能源运输设施现代化,对过境能源原料和产品享受国民待遇。同年,能源宪章秘书长在八国集团能源部长会议上提出制定《能源宪章过境运输议定书》,在ECT基础上做出了补充,为保障宪章实施作出细节化规定。除确定前述普遍原则外,还要求运输政策公开透明,履行意外发生尽快通知的责任,同时确保各国同等待遇获取能源通道,使得过境运输调控不仅应用于管线和能源运输网,也包括海运站等固定设施。

h. 另外,1969年《国际油污损害民事责任公约》、1969年《国际干预公海油污事故公约》、1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》、2001年《国际燃油污染损害民事责任公约》约定了缔约国领土或领海、公海的油污损害责任,采取必要措施防止、减轻海洋环境污染,设立了国际油污赔偿基金,减轻赔偿责任和所受损失。

i. 1979年12月通过的《反对劫持人质国际公约》、1997年联合国大会通过的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年通过的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2005年4月通过的《制止核恐怖主义行为国际公约》,都是我国已加入且已正式生效的打击恐怖主义的法律措施,可以归入到21世纪海上能源运输通道法律保障体系当中。

(2)国际组织制定的国际条约

世界贸易组织(“WTO”)是当代最重要的国际经济组织,WTO负责世界经济和贸易秩序,制定、管理和执行着WTO多边及多边贸易条约,包括1947年《关税及贸易总协定》、1994年《关税及贸易总协定》、《服务贸易总协定》和《知识产权协定》和关于争端解决的谅解协定等,主要调整国际贸易关系,能源贸易作为其中的分类之一,可以适用相关协定规则。

GATT1949的设立意图促进国际贸易自由化,扩大商品的生产与流通。规定了适用于货物过境自由原则,收取合理费用实施合理政策,不受到不必要的耽延或限制。GATT1994延续并承继了这一规则。GATS中的包括最惠国待遇的一般义务、安全例外、磋商条款,以及USD项下设立的固定争端解决机构,均是解决能源安全问题上的有益途径。

另一个与能源安全体系息息相关的国际组织为国际能源机构(,目前已有共30个成员国。学界一直有我国是否应当加入IEA的探讨。IEA基本文件《国际能源纲领协议》旨在确保石油供应、紧急状态下能源自给自足、建立综合国际信息系统、保障能源运输,减少对进口石油的依赖等。虽然没有其他直接适用于能源通道的条款,但是对于能源通道制度建立非常具有借鉴意义。

1996年国际能源机构还与中国政府签署了《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》,涉及能源运输、能源安全、能源数据、能源市场、IEA 科技合作、清洁能源等。更有助于理解中国的能源体系,与中国一道推动可持续发展的能源经济,加强能源安全、科技发展、能源供应以及环境保护等方面的持续合作。

在维护海上通道安全领域,一些专门性的全球国际组织如国际海事局、国际海事组织、国际劳工组织等为应对海上通道所面临的安全挑战制定了一系列的国际条约。其中由国际海上组织相继制定的条约包括:1988年《制止危及海上安全非法行为公约》、1988年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》、2005年《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》、2005年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书的议定书》、1974年《国际海上人命安全公约》、2002年《<1974年国际海上人命公约>海上保安修正案》、2002年《国际船舶和港口设施保安规则》等;2003年由国际劳工组织制定的《海员身份证公约》也可归入能源运输通道中预防和打击海上恐怖主义的公约。这些全球性国际组织还积极构建有关海上通道安全的专门机构和信息分享协作机制。例如,1992年国际海事局成立了海盗事件报告中心,对世界主要航道的海盗频繁区进行24小时监测。

(3)区域法律合作机制

“一带一路”能源区域合作的法律机制,在应对前文所述的能源通道安全威胁方面发挥了显著作用。在海上丝绸之路途经的亚太地区,由于区域内政治经济互动紧密,经过多年实践发展,已逐步形成了较为完善层次多样的区域安全合作机制。

上海合作组织由中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦设立,力图建立稳定能源供求关系,确保能源安全。于2003年签订的《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》中指明,各国就利用和进一步发展交通运输和通讯领域现有基础设施进行合作。合作的优先方向是能源及交通运输,提高现有能源生产能力和能源网络的效益;在使用现有运输基础设施领域开展合作,并对成员国境内运输和分拨服务市场所必需的运输体系进行现代化改造;共同利用上海合作组织成员国的过境运输潜力。

上海合作组织中还签订了针对友好合作、推动能源安全高效发展的条约,包括《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》、《上海合作组织成员国政府海关合作与互助协定》、《上海合作组织成员国海关对能源监管信息交换协定书》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、《上海合作组织保障国际信息安全行动计划》等,均为巩固能源领域和平安全,反对恐怖主义极端主义,贸易投资便利化,提升过境运输潜力方面提供法律基础。

东盟地方论坛(“ARF”)是亚太地区规模最大、影响最广的官方多边政治和安全对话与合作渠道。ARF常年在地区安全问题上发挥着重要的作用,其作为联系东南亚各成员国共同打击威胁海上安全的各种不安全因素的重要论坛,为各成员国进行安全保障交流提供了强有力的对话平台,增加维护海上安全的各国力量。ARF通过的《加强犯罪分子跨境流动管理合作声明》、《加强海上执法机构合作声明》、《关于近期恐怖袭击的声明》等文件,通过对各成员国认定威胁海上安全的犯罪分子,打击惩治威胁海上安全的犯罪行为。

亚洲基础设施投资银行(“亚投行”)是支持基础设施发展的亚洲多边金融机构,有助于为“一带一路”倡议下基础设施建设提供资金支持。其宗旨在于:(一)通过在基础设施及其他领域的投资,创造财富、促进亚洲经济发展并改善基础设施互联互通;(二)推进区域合作和伙伴关系,应对发展挑战。截至2017年底,已有84个成员。其设立对于深化“一带一路”区域金融合作,提高投资能力,分散风险,平衡多国利益意义重大。在《亚投行协定》提供发展框架的基础上,为“一带一路”能源通道建设提供资金支持也是保障能源运输安全稳定的重要一环。

(4)双边法律合作机制

双边能源合作协议同样为丝绸之路能源通道提供重要法律依据。中国一直以来与“一带一路”沿线国家展开能源合作,政府间以及企业间均签订了长期能源合作协议。政府间典型的有1997年中国与哈萨克斯坦政府之间签订的《关于在石油天然气领域合作的协议》;2007年与乌兹别克斯坦政府签订《关于建设和运营中乌天然气管道的原则协议》;2014年与俄罗斯政府签订《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》等合作协议,开启了能源合作法制化进程,在能源通道建设和维护等方面彼此协助并相互制约。企业间签订的能源合作协议也是“一带一路”能源合作的重要组成部分,例如2013年与俄罗斯天然气工业股份公司签订的《俄罗斯通过东线管道向中国供应天然气的框架协议》等。企业间的协议加强了双方在油气等产品勘探、开发、运输、贸易等领域合作,约定了油气管道的建设、畅通、管理等多种事项。

在海上丝绸之路战略推进过程中,中国与海上丝绸之路沿线国家在援助海上设施建设、海上突发灾害救助、联合巡逻等非敏感领域的海上安全事务方面进行了一系列的双边合作,如2009年6月3日,在北京中国与马来西亚正式签署了《中国与马来西亚海上合作谅解备忘录》,其内容主要涉及马六甲海峡海运海事、隧道航运、安全救援、行业协会等方面。同时,中国与越南于2009年成立了北部湾联合巡逻办公室,迄今已在北部湾进行多次联合巡逻,亚太地区正在形成多层次、复合型的地区安全合作架构,多种安全合作机制进一步发展。

2. 能源运输通道法律机制检讨

能源产业的迅速发展,世界格局的不断变化,使得现有的政策和法律难以满足快速增长的能源需求和持续变化的国内外能源形势变化。能源通道安全方面的现有法律制度体系存在固有缺陷。

(1)国际公约效力与功能的局限

联合国主导的国际公约中缺乏针对能源通道运输的国际法律制度,不论对海上亦或陆地能源通道,均未形成专门的国际公约。尽管一些制止恐怖主义、打击海盗、应对非传统安全问题的法律可以间接实现保障能源运输通道安全的法律效果,但条约效力具有相对性,约束范围限于成员国,不利于能源通道安全保障。另外,类似于能源运输过境自由、非歧视、不妨碍等原则和规则适用于一切自由通行,能源资源兼具特殊的经济属性和政治属性,上述国际公约缺乏能源针对性,无法全面反应能源运输的法律政策需要,难以为跨国运输提供全面保护。

国际公约中多为任意法规则,国际法中大部分规范都不具有强制法特性,相关国家可以通过默式行为或缔结条约等明式行为限制国际法规则的行使或者设置干预程序。虽然可以确保国家具有选择性和灵活性,但另一层面,将有碍于各国对跨国能源运输公约的签订和实施。并且,如果一国未能有效履行条约,国际公约普遍缺少相应违约责任。中国一贯坚持条约优先原则,但“一带一路”沿线国家对于国际公约的认可与实施程度仍有待商榷。一旦违反国际公约,很难适用强制性措施保障执行,不能充分发挥国际法律制度的作用。

(2)能源运输通道合作缺乏较好的协调机制

全球层面上,当今国际社会还没有普遍性国际能源组织,就“21世纪海上丝绸之路”而言,也尚无统一的能源合作机构。现有可适用于“一带一路”能源通道安全的法律体制散布于国际公约、普遍原则、国际条约以及合作协议中,能源合作的顶层制度设计尚不到位,制度呈零散碎片化状态。如果没有战略规划或协调手段,各部门信息不能互联互通,难以应对“21世纪海上丝绸之路”沿线国家之间经济发展水平差距较大、宗教信仰各不相同、人文风俗习惯迥异带来的沟通、协调等诸多难题。更不利于发生危及海上航行安全行为时的刑事管辖权及强制性措施冲突。

同时,缺乏统一的安全制度容易导致切实有效的争议解决机制的缺失。不同于其他类型的争端解决,通道运输项目因过境国多易发战略形势变化,而“一带一路”能源合作的安全畅通,依赖于各国实现能源互利互补的客观需求,除仲裁、诉讼等传统手段外,需要有效的沟通和协调的机制,避免因能源争端影响沿线国家间的合作关系,平衡各方利益,化解争议矛盾、推进多方合作,实现互利共赢。建立行之有效的协调机制,应当是“一带一路”能源合作机制构建的目标。

(3)专门针对性制度的缺位

海上通道安全问题不仅深受传统安全与非传统安全因素影响,同时也应将船舶标准、航道维护等技术因素纳入其中。因此,推进海上通道安全的国际合作,需要包括国际海事组织、国际航道测量组织等相关国际组织进行合作以促进海上通道安全统一国际条约的出台。

纵观国际法律制度,没有一部专门针对海上能源运输通道安全的立法,这使得有关维护海上能源运输通道安全法律制度呈现碎片化、零散化状态。一旦建立系统、完整的法律保障体系,在中国和沿线国家成立合作组织、签订能源通道合作协议时,可以有效规制合作或协议中存在的相互协调能力弱、对能源标准、运输安全、运输价格等法律事务不明确等问题;更有利于打击和制止能源通道的恐怖活动,增强海上反恐力度,有效地维护海上能源运输生命线的安全。

从国内法角度,我国走出去战略下,面对能源中长期发展要求,法律法规建设长期滞后。中国能源法律体系自上世纪80年代末开始建设,至今发展超过三十多年,但能源法律体系仍不够健全。中国能源法律法规主要包含宪法、能源单行法律。但中国缺乏能源领域处于基础地位的能源法,我国于2007年发布《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》,何时能够正式生效还未可知。从能源通道法律制度来看,我国于2010年制定了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》,旨在保护石油、天然气管道和输送安全,维护国家能源安全和公共安全,但该法只适用于中国境内油气管道的保护,对于规范跨国能源通道运输并不完善。

三、“21世纪海上丝绸之路”框架下能源运输通道法律机制需求

打造“21世纪海上丝绸之路”的重要前提是树立命运共同体,共建“一带一路”的倡议,表明中国愿意在国际社会承担更多的责任和义务。不论是在能源战略还是其他方面,在追求自身利益的同时兼顾沿线国家利益,实现共同发展,最重要的是将合作理念转化为具体政策。当前能源运输通道法律机制面临局限、挑战和问题,《一带一路愿景与行动》的实施需要改善现状克服弊端。进行21世纪沿线国家能源机制改革,首先应当厘清《一带一路愿景与行动》及其相关文件中对能源通道安全的法律机制需求。

(一)《一带一路愿景与行动》能源通道机制要求

《一带一路愿景与行动》要求“一带一路”建设坚持共商、共建、共享原则。共商即保障在“一带一路”建设中充分尊重和保障沿线国家对能源合作事项的发言权,集思广益,共同商讨能源合作大计;共建即各自发挥所能,共同建设“一带一路”基础设施及能源管线,促进能源的互联互通;共享即以各方利益为出发点,共同受益,打通各国资源通道,安全进行能源合作,让建设成果惠及沿线各国,打造利益共同体和命运共同体,实现战略共赢。

《一带一路愿景与行动》的合作重点是发挥沿线国家的资源禀赋优势,发挥合作潜力,扩大合作空间,实现经济互补。具体而言,合作重点对于政策、设施、贸易、资金、民心的融通均提出要求,涵盖政治、经济、文化全方位合作。

1. 政策沟通要求政府间加强合作,沿线国家对能源通道政策战略进行充分交流,协商解决合作中的问题,为能源运输合作提供政策支持,保障能源通道有统一的法律与政策。

2. 设施联通要求在尊重沿线国家主权基础上,推进国际骨干通道建设,逐步形成亚洲各区域以及亚欧非之间的基础设施网络,实现国际运输便利化。

3. 贸易畅通要求消除投资贸易壁垒,构建区域内和各国良好营商环境,保障货物贸易畅通的前提是有效的能源运输通道,促进能源贸易安全繁荣。

4. 另外,资金融通和民心相通要求亚洲货币体系、投融资体系和信用体系建设稳定,并以文化交流、文化包容为民意基础打造安全的能源运输和能源合作。

(二)《能源合作愿景与行动》能源通道机制要求

国家发改委与国家能源局于2017年5月提出了《推动丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路能源合作愿景与行动》(“《能源合作愿景与行动》”),通过合作原则与合作重点两方面对“一带一路”能源合作提出发展方向。

1. 从能源运输合作原则角度

《能源合作愿景与行动》共提出六大合作原则,包括坚持开放包容、坚持互利共赢、坚持市场运作、坚持安全发展、坚持绿色发展、坚持和谐发展。笔者认为在能源通道运输安全方面应当提出如下发展思路。

(1)促进能源市场的开放完善

“一带一路”合作对各国、各组织、各地区均保持开放态度,欢迎各国加入能源合作。尊重各国主权和领土完整,使得其对本国能源事务有自主权,让各国在经济独立的前提下发展能源资源经济,各国对“一带一路”资源交流的支持有助于减少能源合作的阻力。加强不同文明的对话沟通,求同存异,相互包容。充分发挥各国优势,普惠共享,协同发展。在政策制定时,同时应增强市场配置在能源合作中的作用,遵循市场规律,更好地发挥政府作用。

(2)重点维护安全,发挥社会责任

能源货物运输在规则制定时应着重考虑能源安全保护,控制不安全因素,打击恐怖主义,避免沿线国家政局不稳问题给“一带一路”能源运输造成不良影响。增强沟通交流,互信互利,各国签订合作协议应添加确保运输安全条款,共同营造一个高效、稳定的能源运输通道,满足“一带一路”体系下维护能源运输通道安全的目的。

2. 从能源运输合作重点角度

《能源合作愿景与行动》的合作重点包括七个领域,加强政策沟通、加强贸易通畅、加强能源投资合作、加强能源产能合作、加强能源基础设施互联互通、推动人人享有可持续能源、完善全球能源治理结构。在能源运输合作的视角下,其重点是解决以下问题:

(1)能源运输的管辖权问题

明确能源运输的管辖权以及管辖范围是确保能源管道畅通无阻的必要前提之一,也是实现贸易、投资通畅的关键点,使得沿线国家管辖范围内不因管辖权问题中断能源管道运输,不因过境影响能源管道的运输量。

(2)能源运输的科技合作问题

科技合作是提升能源运输效率的关键问题,加强产能合作,提高跨国管道的高效稳定运输能力,并建立关于管道技术合作交流的平台和机制,提高管道建设质量,避免因为技术问题造成管道事故。

(3)能源运输的安全保障问题

安全是能源运输政策制定的重中之重,针对威胁管道安全的刑事犯罪、恐怖主义、海盗等问题的预防和制裁建立制度与协定,完善各国就能源安全保护的国内立法。

(4)能源运输的清洁环保问题

不同于重高产轻环保的发展模式,“一带一路”能源运输应当注重绿色可持续发展、绿色低碳能源。随着国家社会对环境问题的重视,“一带一路”绿色发展制度政策应与国际社会接轨,以目前已有的国际公约为基础对管道与环境问题的关系加以规制。

(5)能源运输的争议解决问题

预防争议发生、有效解决争议均是解决能源安全运输的后盾,目前没有专门针对能源运输争议的争端解决机制,建立能源纠纷解决的丰富渠道是合作规范合法的必要保障。究竟应当借鉴已有的国际争端解决模式还是另辟蹊径设立专门的争端解决机构值得深度探讨。

四、完善“21世纪海上丝绸之路”框架下能源运输通道法律机制的路径及其展开

能源合作如同其他形式的经济交流,可以促进国际和平与发展,也可能引发国际争端,遵循合理有效的际法律制度的完善建议,尝试构建“21世纪海上丝绸之路”框架下能源运输通道法律机制路径。

(一)“一带一路”能源运输专门性公约

为了处理“一带一路”能源通道安全合作等问题,可以由我国主导、沿线国家参与制定“一带一路”维护能源运输专门性公约,吸纳相关国际组织的经验,协调能源通道沿线国家、能源生产国、能源运输国、能源消费国的权利、义务和责任。结合现行国际法中关于能源运输的国际原则、规则和制度,力求制定出一部符合“一带一路”能源合作、能源发展、能源安全的公约。

这一公约对于“一带一路”范围内的能源运输起指导和统领作用,在不违背现行国际法并且依靠国际组织力量的同时,建立和完善丝绸之路经济带能源运输法律制度。具体而言,公约内容可以涵盖以下部分:

1. 公约可以确立一个丝绸之路经济带跨国能源通道运输管理机构,专门负责沿线国家能源管道运输的规则制定和解释,并且负责运输通道相关问题处理,参与协调成员国过境运输合作协议谈判,统筹国际国内资源,统筹相关工作。

2. 公约应当系统规定能源过境运输的法律原则,包括自由通行原则等联合国公约中的基础原则,为过境运输领域形成普遍接受的指导思路,巩固、细化、发展能源过境规则、标准和方式。

3. 公约应建立信息共享和交换平台,建立国际合作机制理念,保障成员国彼此信息通畅,平等无障碍对话。

4. 公约应当要求参与国对环境保护问题制定政策目标,提高能源效率,减少环境污染和损害。

5. 公约应当对于能源运输领域税收、定价、通关和服务贸易政策给予说明和规定。

6. 公约应当规定跨国能源通道安全犯罪的界定、管辖、预警、抓捕、引渡、起诉等方针,明确能源通道安全措施,形成快速有效集体反应机制。

7. 公约应当明确预防争端发生机制以及争端产生后的解决机制,并且规定争端解决后的执行和监督实施政策。

8. 公约应当规定违反该公约的责任和法律后果。通过以上条款规制“一带一路”能源合作运输安全的法律框架,实现维护能源通道安全的需要,指导成员国行事准则,并且明确打击陆上及海上破坏能源运输行为犯罪和恐怖主义活动,完善维护区域能源通道安全的国际法律制度。

(二)完善沿线国家多边合作协议

不同于其他商品种类,能源型资源数量有限且需要开采,分布不均且资本密集,此种情况易导致强权政治以及单边主义,能源消耗国与能源生产国的短期政治利益显著不同,不易就能源问题达成共识并签订国际合作协议。过去年份中,沿线各国为开展能源合作,实现通道畅通开展了一系列能源合作活动,签订了双边、多边协定,为相关国家之间开展能源通道安全合作提供了一定的保障。但是如果要进一步实现“一带一路”国家之间能源一体化并确保国家安全,在合作国家之间达成统一有法律约束力的多边合作协议势在必行。针对“21世纪海上丝绸之路”建设的重点合作领域,编制多边合作示范协议,这样可以充分规范缔约国能源合作体系,约束缔约国损害他国利益行为,共建能源运输网络,打击恐怖主义等不安全因素,维护能源通道安全。

在此背景下,形成统一多边合作协议可以ECT作为参考,形成“一带一路”倡议下能源通道运输安全的示范框架协议,为“一带一路”能源运输提供各国可以广泛接受的合作模板,协助跨国油气运输。ECT是唯一一部能源领域政府间多边合作协议,涵盖从开采、运输到使用的整个能源价值链,ECT采用可持续发展原则,尊重各国能源主权,通过市场开放和市场竞争提升能源安全。

遵循ECT以及相关国际法原则的先例,国家间签订统一多边合作协议,为应当以能源自由过境运输、不干涉、不歧视、平等交易原则作为基础,尤其是自由过境原则意味着国际社会对连续不断能源供应以及主权国家保护利益需要的平衡,不歧视原则适用于东道国政府、任何第三方涉及起源地、目的地、所有权、减少延迟、价位等。关于多边合作协议,各国可以宏观搭建“一带一路”特色能源信息共享机制、管道运输安全保障机制、保护能源运输设施及参与国、能源争端解决机制等统一综合制度,便于“一带一路”运输项目实施。另外,协议中应当规定能源运输科技现代化、减少能源供应中断减少停止风险、发展地区间运输设施等便利能源运输的条款。

东道国的责任是协议中重要一部分,协议中可以加入“稳定条款”,要求东道国采用相对稳定的法律制度,保证能源运输的法律环境,并且需要能源运输投资者遵循东道国法律法规。东道国还应当同意建设并维护良好运输工作环境,提供足够经济支持,协助运输中出现的问题和局限,及时与运输通道投资国进行沟通。并且,为了保障能源运输的安全性,协议中应加入避免运输过程给环境、财产、公共健康、安全造成损害。

(三)“一带一路”能源运输环保问题

近年来,能源运输基础设施引发的环境法律争议不在少数,一方面,各国在资源问题上不可避免需要互相依赖;另一方面,这些油气管道、液化天然气项目、电力传送以及运输煤炭的港口设备可能会导致环境污染问题。根据《联合国海洋法公约》第211条:各国应通过主管国际组织或一般外交会议采取行动,制定国际规则和标准,防止、减少、控制船只对海洋环境的污染。沿海国在其领海内行使主权,可以制定法律和规章,以防止、减少、控制外国船只,包括行驶无害通过权的船只对海洋的污染。国际能源通道环境保护是跨国能源运输不容忽视的一个方面,在特定情况下可能造成不良影响,应当制定法律规则,减少能源运输问题给能源合作环境保护带来的风险。

(四)协调沿线各国能源通道管辖权

跨境管道的法律框架决定了各国政治经济关系的内容和轮廓,鉴于国家主权问题的重要性,跨国能源通道项目涉及复杂的国家主权与管辖权划分的法律问题。国际法上自由通行原则便利了跨国能源运输,但跨国能源航线或管道运输沿线各国对于运输通道的国家管辖权,需要协调该管辖权实现合作。跨国管道主要分为陆地跨国能源管道运输与海底能源运输管道。

对于陆地能源运输,一般来说,跨国管道运输的管辖权分为属地管辖和协定管辖两种模式。根据属地管辖的定义,国家领土内一切人和物都属于国家的属地权威支配,因而每个国家对他们都有管辖权,分为立法、司法和行政管辖。属地管辖是管辖权的首要依据。国家对其领土范围内的管道享有主权,各国有权对实施能源政策并且开采本国资源,能源运输管道的建设运营,通常要得到沿线过境国家的授权,过境国也应努力保护过境管道的权利。同时跨国管道需要与东道国建立清晰管辖关系减少利益相关者可能发生的摩擦。另一种管辖模式是协定管辖,由于跨国能源管道的特殊性,在国际社会中越来越多的国家选择签订政府间协定,明确管道途径国家的权利义务,受到政府间协定保护,避免因管道运输中断、等引起的风险。

对于海上能源运输通道的建立和保护,《联合国海洋法公约》要求沿海国对于铺设、维持海底管道不受阻碍,肯定了各国在其他国家大陆架上铺设海底管道的权利。不过对于海上能源运输,其特殊之处是会受到海盗和恐怖主义仍然是亚洲海上能源运输的主要威胁,大量海盗和恐怖主义事件证实海上犯罪未能消灭,“一带一路”沿线国家应当格外关注海上能源运输安全,并且对于海上犯罪管辖权问题加以探讨。现存的联合国反恐机构以及联合国框架内通过的一系列“防止和消除国际恐怖主义”的决议为打击海上犯罪提供了充分依据,一些国家缔结了形式各异的反恐合作协议、协定和条约,但各国之间欠缺联手合作成为控制海上犯罪的主要原因。在经济全球化的网络全球化的情势下,任何一个国家都不可能仅仅依靠自己的力量有效控制恐怖主义犯罪,“一带一路”能源运输通道沿线国家可以通过达成协议的方式对海上恐怖主义犯罪协调领海管辖权,在打击犯罪方面相互提供协助。具体而言,安全合作协议可以涵盖信息分享机制、行动合作机制等,共同维护海上能源通道安全。

为了实现各国对于能源通道犯罪的有效打击,只有多边或双边安全合作协议是不够的,这一领域仍然需要主权国家进行专门立法,明确“一带一路”沿线国家在其主权范围内的反恐问题、本国海域海盗或恐怖分子的管辖、引渡问题,以便协调及明确各国领海权,避免其他国家在维护能源通道安全之时,进入他国海域侵犯主权,引发不必要的争端。

(五)建立完善争端预防、解决机制

推进“一带一路”能源合作,预防能源合作中的矛盾发生,解决能源合作中的纠纷争端,是维护能源通道安全的重要一环。“一带一路”沿线国家多为发展中国家,依照前述分析,存在政局不稳、政治风险、恐怖主义等不良因素,必须通过专门有针对性的能源合作争端预防、解决机制防控风险和解决纠纷。

1. 从风险防控角度建立能源协调机制

目前现有能源合作领域有全球合作机制、双边协调机制以及区域协作机制。全球合作机制以联合国为主导,形成具有造法性的公约和决议,全球能源协作为其他合作方式提供国际法框架;双边协调机制主要依靠双方国家互信互利,签订平等合作协议,双方共同运作能源安全运输;目前“一带一路”能源区域协作,其参与方包括能源生产国、运输过境国和能源消费国,要在维护共同利益的基础上实现共赢,需要协调区域合作法律机制,维护各国国家主权的同时,共同开展能源开发运输,进行平等合作、和平发展。

“一带一路”能源运输合作应当协调各方利益,推进多边协商,构建沟通平台,协调各国能源政策。促进国际能源合作的重要法律制度相继确立,确保政策调整与时俱进、及时合理。确定共同维护能源安全的战略目标,避免恶性竞争。对于保障能源运输管线安全,各方协同合作必不可少,我国在国际能源合作中应发挥积极能动性加强能源政策沟通,及时反馈合作信息,协调各方立场,完善能源合作方式,减少能源合作的争端和纠纷。

2. 从争端解决角度寻找纠纷解决路径

国际法上几种普遍的纠纷解决方式包括主要解决投资争端的国际投资争端解决中心(ICSID),或者通过WTO解决贸易争端,或者ECT投资仲裁条款,这些纠纷解决方式不专门针对能源领域,ICSID机制重视投资者利益疏于保护东道国,一些“一带一路”沿线国家没有参与相关国际组织合作或者不是WTO成员国,上述争端解决机制不能涵盖“一带一路”所有国家。因此探索一套适合于能源合作,细化到能源运输合作的争端解决机制对于保障能源合作长期有效、推动国际能源通道法律机制完善十分必要。

(1)政治或外交途径

鉴于“一带一路”能源运输合作重视长期合作关系,可以优先采取政治或外交途径促成争端解决,具体包括谈判、斡旋、调解、调停等国际法上的传统方式,正如国际运输协议中也大多规定了协商程序,可以选择通过协商、政治谈判磋商的方式形成争端解决协议,在诉诸法律手段之前解决纠纷。“一带一路”能源通道的安全和畅通离不开沿线国家的支持和配合,因此遇到分歧可以先利用非法律手段,妥善处理国家间能源争端。

能源跨境管道运输往往涉及经济发展和国防安全,甚至与领土、领海主权相关,政治、外交谈判可以更好地处理这一敏感问题,避免因为能源争端影响国家间的关系,防止争端性质转化,是国际能源过境管道运输争议优先选择且行之有效的解决方式。

(2)法律途径

如果政治或外交手段未能有效解决争端,可以通过司法方式解决矛盾。现代国际法为各类国际能源争端的裁决提供了法律依据,对于跨国能源通道,也可以维护沿线国家通行权利。根据发生争端的类型、主体、争议点的不同可以选择国际仲裁或国际司法机构的方式解决,但是尤其应当在合作协议中明确,争端解决不得影响能源运输通道的自由运行。为了更好的保障丝绸之路经济带争端解决机制的实施,可以设立“一带一路”国际能源合作争端解决机构,隶属于前述跨国能源通道运输管理机构之下,专门管辖“一带一路”能源运输通道相关的争议和纠纷。由于能源合作以及能源管道运输的政治敏感性和特殊性,非强制的方法优于司法方式。

五、结语

当今世界,没有一个国家可以独立于国际社会而发展,为了避免遭受国际能源格局冲击,“一带一路”的倡议促使沿线国家在能源方面开展合作,追求共同利益,交互协作,互相支持。以保障海上丝绸之路能源安全为目的,建立能源运输通道合作法律机制,设立能源运输管理机构,形成国家间示范协议,协调能源合作过程中的国家关系。综合考虑技术、经济和地缘政治等诸多因素,由我国牵头,通过对话、协商,化解矛盾和分歧,改善能源网络运输效率,积极利用亚投行资金支持,强化基础设施建设。打击跨国犯罪,打击恐怖主义,坚决维护能源通道安全畅通。最终实现满足“一带一路”沿线国家能源需求的目标,以区域能源稳定应对世界能源局势的变化和波动。

作者为中国政法大学国际法学院博士研究生翟语嘉,《法学评论》2019年第2期


编辑:刘梦
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