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周太东:高质量共建“一带一路”的挑战和相关建议

2019年4月,第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在京召开,开启了高质量共建“一带一路”的新征程。习近平主席在高峰论坛开幕式上的主旨演讲中指出,要高质量共建“一带一路”,坚持共商共建共享,坚持开放、绿色、廉洁理念,实现高标准、惠民生、可持续目标,明确了“一带一路”高质量发展的内涵。本次论坛期间,有关部门还发布或发起了《“一带一路”债务可持续性分析框架》《廉洁丝绸之路北京倡议》《“创新之路”合作倡议》以及绿色投资原则。

高质量共建“一带一路”提出的背景

一段时间以来,欧美主要国家对“一带一路”倡议的质疑和指责不断。一是关于“最佳实践”或国际规则问题。欧美主要国家认为,“一带一路”没有遵守“国际公认规则”,包括“透明度”“环境社会保障”以及“债务可持续性”等,没有做到“自由贸易”和“公平竞争”,破坏了生态环境,不尊重所在国劳工合法权益,加重了所在国债务负担。二是认为“一带一路”主要是中国企业参与的项目,前期信息和运作不透明,偏袒中国企业,偏爱使用中方人员,较少向当地和国际社会开放。三是担心“中国模式”为发展中国家的发展提供了另一种选择,认为“一带一路”的成功代表着“中国模式”(政府+企业抱团)的成功,将在全球产生巨大模仿效应,进而损坏西方多年来在发展中国家推行“民主”“良治”的努力,动摇“华盛顿共识”和“西式民主”。四是顾及“一带一路”地缘政治经济影响,担心“一带一路”将使供应链发生变化,人民币被广泛使用,中国的技术标准被广泛接受,使中国居于全球经济的中心,进而使沿线国家对中国形成依赖或依附。

有鉴于此,欧美等主要国家积极研制并提出了多种应对方案。一是推行“印太战略”“高质量的基础设施”“欧亚互联互通战略”等计划,美国还加强了《海外反腐败法》等法案的“长臂管辖”;二是加强对外经济政策工具的运用,如设立国际投融资公司,充分发挥国际多边金融机构和本国政策性银行的作用等,帮助本国公司在海外开展竞争;三是依靠话语资源优势,对“一带一路”进行舆论攻击,制造“锐实力”“债务陷阱”等概念,并通过支持研究、开展对话等方式联合沿线国家有关方面质疑和反对“一带一路”倡议;四是从推动中国成为“负责任的利益相关方”或与中国“分担负担”向“转移负担”转变,减少在中国和西方利益高度重叠或中国国家利益足够大的领域的资源投入。

另外,长期以来,尽管大多数发展中国家基础设施等硬件落后,但在发展理念、行业标准、法制环境等方面向发达国家看齐,民间组织、媒体等“第三力量”影响力大。同时,国际投资规则体系的要求也越来越高,更加强调企业在社会责任方面的投入,并要求在项目全周期纳入环境和社会影响评估、采用“环境、社会与治理行为准则”等等。

事实上,进入新世纪以来,中国政府及业界已经意识到企业负责任商业行为带来的益处,以及不负责任行为所产生的风险。经合组织的研究表明,生产安全、风险控制及诚信经营是中国国内外投资政策的主要关注点。根据公开资料,自2002年起,中国政府出台投资与企业投资运营相关的政策近40项,涉及运营管理、投资规范、人员管理、环境保护、风险应急等。自2008年起,全方位的投资指南逐渐增加,并对接国际规则,纳入如环保、劳资关系、公司治理等国际社会关注的议题。

2017年5月,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过《关于规范企业海外经营行为的若干意见》,要求规范企业海外经营行为,围绕体制机制建设,突出问题导向,落实企业责任,严格依法执纪,补足制度短板,加强企业海外经营行为合规制度建设,逐步形成权责明确、放管结合、规范有序、风险控制有力的监管体制机制。随后,商务部、发改委先后出台了五项进一步规范企业境外投资的规定,明确海外企业应“避免不当竞争行为、保障员工合法权益、履行必要社会责任、注重生态环境保护”,并提出进一步加强境外投资的合规性审查机制,建立健全境外投资决策、财务管理和违规责任追究制度。2017年颁布的《民营企业境外投资经营行为规范》倡导企业“履行社会责任”,鼓励民营企业境外分支机构建立健全的企业社会责任信息披露机制,及时披露社会责任信息和绩效,定期发布社会责任或可持续发展报告。与此同时,我国驻外使馆经商处作为中资企业海外经营行为的一线监管主体,也加大了对企业海外行为的监管。例如,2017年12月,我驻埃塞俄比亚使馆经商处发布了《关于加强企业海外行为自律和监管的通知》,要求严禁破坏当地环境;严禁违法违规外派劳务人员,严禁拖欠工人工资、侵犯劳务人员合法权益;严禁通过贿赂、黑金政治等手段获取项目或支持等等。

在反腐败领域,中国于2005年加入《联合国反腐败公约》,与公约接轨,多次对《刑法》做出修订。2011年颁布的《刑法修正案(八)》规定,为谋取不正当商业利益,给予外国公职人员或国际公共组织官员以财务的,将以行贿罪定罪处罚。同时,中国政府还将“一带一路”建设中的反腐合作作为整个国际反腐合作的重要组成部分。近年来,从《北京反腐败宣言》到《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》,一系列“中国方案”“中国主张”正引领国际反腐合作向纵深发展。

整体而言,中国正在扩展负责任投资相关政策涵盖的范围,不断细化对外投资监管体系,对外投资监管与引导进入系统化、制度化阶段。因此,可以说,高质量共建”一带一路”准确回应了各方关切,展现了中方最大的诚意。

高质量共建“一带一路”面临的挑战

高质量共建“一带一路”仍面临一系列的问题或挑战。一是目前的国际规则体系庞大复杂,既包括正式的政府间协议或全球公约,也包括非正式的行为准则或惯例;既涵盖投资、贸易等经济领域,也涵盖环境、劳工权益、反腐败等社会政治领域。制定的主体既包括合法性较强的联合国机构,也包括经合组织以及大量国际非政府组织等。

二是“一带一路”建设可以说是中国发展经验的延伸,提倡对外开放、基础设施先行、开发性金融等战略实践,中国在自身较为成功的过程中并没有完全照搬西方或国际机构制定的准则,而是遵循问题导向、循序渐进的方式。

三是中国在对外投资、援助等过程中向来遵守平等互利、不干预内政和不附加条件等原则,在环境、劳工权益等方面以遵守所在国的法律法规为基本要求,但“一带一路”沿线国家主要为亚洲和非洲等欠发达地区,当地针对环保、劳工保护的法律往往不完善,且腐败行为频发,导致解决争端时出现东道国“无法可依”,而母国的法律法规“长臂难及”。

四是目前大多数的所谓“国际规则”主要由发达国家推动制定,中国以及广大发展中国家参与程度有限,部分规则也因对发展中国家要求过高而不具有可适用性。

但也要看到,中国政府和企业、政策和实践还有较大的完善空间,相关政策总体欠缺强制性、针对性及规范性。因此,规则标准建设将是推进共建“一带一路”高质量发展的重要抓手,但也将是一个长期动态的过程,需要各方的共同努力和相互学习。

推动高质量共建“一带一路”的相关建议

为了应对“世界百年未有之大变局”,适应高质量共建“一带一路”的要求,参与“一带一路”建设的中国企业需要综合施策、多措并举,在多方面下功夫。

一是提升认识、统一思想。多数中资企业在对外投资战略目标、参与“一带一路”建设业务的必要性、海外业务在公司整体业务架构中的角色等方面认识不清,应在全面梳理和分析海外业务的基础上,制定相应的战略规划和实施计划,并做到动态调整。

二是在环境保护、劳资关系、拆迁补偿、社区参与、反腐败等方面,提升合规意识、能力和制度建设。

三是加强大势研判和重点因素分析,开展舆情跟踪,强化安全保障和风险应对。

四是重视提升各类项目的质量与效果,提升项目所在国普通群众的获得感,增进参与国人民的利益和最大程度获得相关方的支持。

五是做好商业可行性评估,尽早做好应急预案,特别是针对合同协商过程中尚未解决的任何潜在问题制定“退出”策略等,同时努力找到可靠、信任的合作伙伴,共担风险。

六是要创新企业社会责任做法,重视宣传和沟通,提升企业品牌建设,加强交流增信释疑。

中缅油气管道项目的核心经验

以笔者深度调研的中缅油气管道项目为例,该项目克服了途径地区地形复杂、生态多样、社会依托较弱、当地物资采购和人力资源受限以及缅政府转型等困难,成功通气通油,并且持续实现了零事故、零污染、零职业伤害、零社会安全事件的总体目标,积累了丰富经验,可以为“一带一路”重大合作项目提供参考。

除双方政府高度重视外,项目成功的核心经验还包括:第一,坚持开放、共建理念,战略性项目商业化运作,在项目建设、采购、运营等环节按照普遍接受的国际规则进行。如,中缅天然气管道项目采用了“四国六方”的股权结构;项目在建设过程中通过公开招投标在全球遴选优秀企业,保证了承包商、供应商和法律、审计、税务咨询机构等合作伙伴的高品质,并高度重视所在国企业的参与。

第二,坚持高质量、高标准,引入各方普遍支持的标准。如,严格遵循美国石油学会(API)和美国机械工程师协会(ASME)等国际管道项目相关标准;聘请第三方工程监理公司对所有承包商建设质量实施全程监控,严格控制施工质量;以健康安全环境(HSE)“三位一体”的体系建设为载体,严格落实安全环保责任制,两次聘请国际第三方评价机构对项目进行环境和社会影响评价等;引入独立的第三方环境监理,对施工过程中的环境保护和地貌恢复情况进行监查和验收;因地制宜制定沿线水土保持与生态恢复方案,最大程度和最快速度地恢复管道沿线地貌等等。

第三,坚持发展利益共享,注重本土化运营和企业社会责任。项目通过缴纳路权费、过境费、税收和投资分红等,为缅甸财政收入做出实质性贡献,并通过油气卸载等措施,为缅甸当地产业发展和居民生活提供了清洁低价能源。

第四,注重公共关系管理,从“只做不说”“多做少说”向“多做多说”转变。在项目建设和运营期间,部分缅媒体和民间组织对项目进行了不实报道和挑衅攻击,对项目乃至我国国家形象造成负面影响。中缅油气管道项目公司积极应对,通过多次举办媒体发布会、设立媒体日、制作项目宣传片、发布中英缅三语的企业社会责任报告、开通脸书账户缅语版等方式,加大与各方的沟通和对外宣传,取得了较为积极的成效。

(作者为中国国际发展知识中心周太东


编辑:刘梦
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